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电改市场化离不开监管

时间:2015-03-31 08:59 来源: 作者: 点击:

《中共中央、国务院关于进一步深化电力体制改革的若干意见》2015年3月15日已经内部印发。从2002年“5号文”颁布以来,电力体制改革的讨论从未停止。输配分开、售电侧放开、竞价上网等各种制度设计都被热烈争论。

十多年来,“拆分”一直是电改政策讨论和实践的焦点,是否应该和如何“拆分”则成为各种方案和建议的核心部分。然而,30余年来国际电力市场建设经验却显示,虽然“拆分”看似分水岭上的里程碑,但决定改革成败的却是管制体系的重构是否能有保障市场机制配置资源的有效性。因此,电力体制改革的核心挑战和保障改革成功的前提,是构建一个足够支撑市场化电力系统的管制体制,而现有政治和管理体系是否有能力实现这样的管制体制精致化和有效化升级就成为了改革成败的关键。

电力系统的特殊物理结构影响着电力供求的特点,电力体制的改革并不能简单地像菜市场那样,通过放开或去管制化实现市场机制对资源的最优配置。相反,一个通过市场机制组织的电力系统,需要更强有力和精致化的监管。

实际上,电力市场化的复杂性还在于电力系统提供的不仅仅是电能服务,还包括了频率、有功功率稳定性和无功功率等多种服务。因此,电力市场化不仅仅是建立和运行一个市场,而是构建和协同运行多个市场。这些服务市场化后,由于各个市场结构各异、市场间也会因关联性存在套利空间,因此管制的难度显著提高,任务强度也加大。这给管制当局提出了艰巨的挑战。

国际电改30年

回顾国际电改30年,与人们最初的设想通过市场化“去管制化”大相径庭的是,市场化对管制的依赖性更强,要求更高。

以美国电改为例,美国联邦和各电力市场出台的管理措施、新增的管理对象和行为不断增多。不妨从最基本的竞价上网和节点价格制度说起,在节点价格实施后,市场管制当局们发现,由于输电线路拥堵造成的节点价格差,会给电力调度者带来大量资金沉淀。如果不管理这个问题,调度者很可能为了获取更多资金沉淀而制造拥堵。因此,管制当局设计了“金融输电权”制度,将拥堵带来的资金即时的通过市场分配给金融输电权持有人。该设计的初衷是从机制上消除调度者进行投机的动机,同时也能对冲拥堵给市场带来的风险。但研究者们旋即指出,该制度可能进一步刺激市场中已经存在的市场势力进一步操弄供给或需求量以获取更高利润。因此,金融输电权及其市场的管制又成为了管制当局必须监控和管理的对象。

类似这样的故事在美国电力市场并不鲜见,我们并不能简单地批判美国电力监管的叠床架屋和治丝益棼。实际上,这正体现了市场化分配电力资源的复杂性和监管的必要性。电力监管的核心是对价格的管制。传统电力管制通过直接核定价格进行管制,简单直接但也扭曲了市场信号。然而,一个市场化的电力系统中,从产生、输送、配送到零售和消费的环节中都存在大量套利和投机的漏洞。不堵住这些漏洞,市场化电力系统很难带来效率改进,遑论改革红利。而堵漏洞的补丁本身,也可能带来新的漏洞,所以“补丁摞补丁”成为渐进式管制升级的一个标志性特征。

加州电力危机的教训

要实现与市场化电力资源配置体系相匹配的管制体系、实现电力管制精致化和有效化升级,首先要对市场化的电力资源配置体系有深刻而充分的认知。由于电力消费特点和生产与运输的物理特性,电力市场不可能通过简单地放开竞争就能形成市场和交易,更不可能只靠市场“看不见的手”就能形成有效率的资源分配模式。

管制当局必须对市场的交易办法、投机和套利认定以及无法通过市场提供的服务和资源分配办法进行详细的规定,并保证这些规定得到强有力的落实。这就要求政府先于市场形成前,对市场化电力资源分配有较为完整的认识。例如,对于“垄断”或“市场势力”操纵市场价格行为的判断,就不能仅靠描述市场集中度的HHI指标和单个公司的市场份额大小来决定。

2001年发生在加州的电力危机中,Enron公司对市场价格操纵告诉人们,即便是小公司也能在市场中掀起滔天巨浪。而美国核电市场在改革后从七八十家公司集中为主要的四五家公司,却从无操纵市场价格的行为和嫌疑,说明一个市场参与者操纵市场价格的能力和意愿并不简单地由规模和市场份额决定;若要监控价格就要把握决定市场参与者操纵市场能力和意愿的更深层次因素。

2014年诺贝尔经济学奖获得者梯若尔指出,在缺乏智能电表和分时电价时,售电侧通过垄断的结构组织市场比完全竞争的市场组织形式更有效。监管者如果对这一问题没有清醒认识,就会通过改革制造无效率。

需要特别强调的是,电力市场化后的管制体制和既有政治体制之间的衔接度和融洽程度,对电力市场化改革的平稳推进起着至关重要的作用。在加州电力危机期间,干旱和高温造成的水电供应下降和电力需求飙升不仅推高了电价,也带来了市场投机者们通过操弄价格来套利的空间。

当时,加州政府和美国联邦能源管理委员会不愿通过暂时放开消费侧电价管制的霹雳手段来控制局面。相反,却因为临近选举、谁也不愿意承担电价波动带来的政治后果而互相踢皮球,最后导致加州最大公用事业公司破产,加州政府被迫接盘,从市场购电保障居民用电的责任。即便到了这个时候,戴维斯前州长和联邦管理委员会仍因选举在即的考量而不采取正确措施,而用财政来继续喂养着以Enron公司为代表的、正在市场中呼风唤雨的投机者们,直到局势不可收拾。

加州电力危机的后果不仅是加州纳税人因此背上了巨额债务、投机者赚得盆满钵溢、加州电力交易平台垮台,更严重挫伤了势头正健的电力市场化浪潮,许多州因此中止了电力市场化进程。

因此,电力市场化改革与其说是通过去管制让市场发挥资源配置的功能,不如说是政府通过更精致化和强有力的管制来保障市场有效配置资源,并拾遗补缺。以国际30年电力市场改革得失为鉴,无论是发电成本显著下降的改革红利,还是加州电力危机的惨痛教训,改革的成果无不得益于管制体系精准匹配市场设计和政府有效而强大的管制能力,改革的挫败无不彰显了管制体系的漏洞与政治体制的以及这种带来的管制失灵。

只有植根于对本国政治框架和管制能力现实准确把握的基础上、对电力系统和资源分配各过程的经济特性深刻认知中,精准的重构一个足以支撑市场化电力系统的管制体制, 才能实现电力体制改革增进效率和解放生产力的目的,改革也才会有红利。

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