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电力改革进入深水区 未来博弈点是打破垄断

时间:2015-04-30 09:01 来源: 作者: 点击:

  中国人民大学经济学院能源经济系教授。在电力公司、电监会、发电集团从事过十余年政策研究工作,现为中国人民大学经济学院教授。长期致力于能源经济、行业监管及体制改革的相关研究,2014年以来陆续公开发表《中国式电改的政治谱系》《深化电力体制改革的价值、动力与策略》《调度独立是深化电改的重要突破口》《重组电网企业,终结超级垄断》《国资国企改革与电力体制改革》等专题文章;其关于电改的22万字独著《中国式电力革命》(科技文献出版社出版)获得2013年中国能源软科学研究优秀成果一等奖。

  电力体制改革具有较强的技术性,一些传统行政管理人为设卡的思维惯性可以休矣,在下一步有关配套方案中应该尽量简化这类独立售电主体的准入门槛,避免大用户直购电沦为变相审批而多年难以展开的历史重演。

  “有序向社会资本开放配售电业务”,是新一轮电改的重点与亮点,不仅对管住中间、放开两头的市场化电改架构有所交代,而且符合“混合所有制”的改革风向,获得了资本市场的极大青睐,甚至带动了整个电力板块的飘红走牛。

  但是,目前发布的新电改9号文还仅仅是“指导意见”,文字相对原则性,且不乏交代未尽之处,对于参与新一轮电改的投资者,到底机会几成?风险几何?下一步博弈焦点到底何在?

  售电主体资格应当进一步明确

  “多途径培育市场主体”是9号文的卖萌点之一。但值得关注的是,此前征求意见稿中,“允许现有的独立配售电企业从发电企业直接购电,缴纳输电费用后,自主向用户售电”的文字,在9号文中悄然消失。

  9号文与征求意见稿相比,对于“配+售”的小垄断业态进行了严格的限制。对原有配售一体的地方供电企业,虽然多半会默认其原有的售电资质,但不再列入政策中的培育范畴,也即不鼓励其进一步扩张(与大电网形成竞争);而对于未来可能新出现的各类小垄断,则从一开始就全部挡在了门槛之外。

  这种政策倾向与制度安排,有利于未来终端市场的理顺,在文件中进行明确可以给市场一个确定的信号与导向。但是,在对“配+售”小垄断严防死守的同时,对电网企业“输+配+售”的大垄断却暗开后门、不再强调强制退出。这无疑是9号文中没有交代清楚的重大疑问之一,在下一步有关配套方案中应该给予明确,还地方供电企业一个公平。

  独立售电只是“看上去很美”

  9号文对独立售电主体的经营行为进行了比较详细的规定,在电力采购、电力批发、电力转零售、涉电服务、涉电金融等领域都作出了主体行为的规定,但如果进行深入分析,会发现其营利空间其实是相当有限的。

  独立售电企业不拥有电网资产、不提供物理性服务、无特别技术要求、甚至连经营场所都非必须,更多属于一种类似电话卡销售的商贸活动,在电网企业不大规模剥离售电业务的情况下,这个新的业务环节不太可能会有很优厚的营利空间,除了公用事业或是基础设施等领域可能谋求一定的组合优势以外,大多数业务领域其实都是获利较薄或缺乏竞争优势的。

  那么问题就来了,对于这样的商贸企业,除了资金、信用等少数条件之外,9号文第17条所要求的“技术、安全、环保节能和社会责任的售电主体条件”有什么依据?

  在9号文第4条,对可参与直接交易的电力用户、发电企业‐‐它们真正拥有实物资产、从事物理性业务‐‐的准入资质已经进行了要求,已经体现了技术、安全、环保、节能等要求,那么,对独立售电企业的要求还有什么必要?

  按上述理论与政策所培育的独立售电主体,既没有电网实物资产,又不提供物理性服务、无特别技术要求、甚至可以没有经营场所,所谓“技术、安全、环保、节能和社会责任的售电主体条件”又在哪里来落实来体现呢?

  总之,电力体制改革具有较强的技术性,一些传统行政管理人为设卡的思维惯性可以休矣,在下一步有关配套方案中应该尽量简化这类独立售电主体的准入门槛,避免大用户直购电沦为变相审批而多年难以展开的历史重演。

  社会资本参与难有营利空间

  9号文第16条提出了“鼓励社会资本投资配电业务”,给予社会投资者很大的预期,但实际的投资前景如何呢?

  在放开增量配电的态度上,征求意见稿的“积极”已经变为9号文第16条的“逐步”。目前中国电网规模已经世界第一,电网企业仅仅是海外投资就已超过千亿规模、并不真的缺乏投资能力,特别是对于低压配网,更多只是挑肥拣瘦、患得患失、气人有笑人无而已。

  而征求意见稿的“投资经营”变为9号文第16条按照“混合所有制”的方式“投资”,意味着配电放开的重点最终落在了吸引投资而非真正运营,而电网企业极大可能性将以种种理由维持对配电网的“统一经营管理”。

  而征求意见稿中的强调改革电网财务核算、实施有效“监管”限制其干扰市场,变为9号文第16条‐‐“促进配网建设发展”即缺钱时可以利用社会投资,所谓“提高配网运营效率”,其实就是外来投资者无能力自主投资自主运营、只能配合从属于电网企业。

  通过上述详细研读对比文件条文可以发现,配电环节实际的市场开放空间将非常小,投资者只能从属配合于电网企业而很难独立运营自我把握。

  按照目前的文件表述,绝大多数独立的售电市场主体、包括参与增量配电的投资者,所获得的市场空间、营利空间其实都非常有限,跨过门槛进入市场也不一定如想象容易,更大可能仅仅成为电网垄断集团的施舍与点缀,如果没有过硬的人脉关系或利益勾连这口饭是不好吃的,“售电商”弄不好就可能会“受点儿伤”&hellp;&hellp;

  电改博弈焦点就是打破垄断

  电改是复杂的公共政策,从总体方案到指导意见,每一事项每一步骤都可能经历左右内外的复杂博弈。9号文作为新电改的指导意见,虽然不乏遗憾乃至疑问之处,但随着“全国电力体制改革工作电视电话会议”的及时召开,当下更重要的,则在下一步即将出台的14个配套文件(已经推出2个),这将是2015年电改博弈的主战场。这些博弈包括:

  一是输配价改的博弈。如果能够快速扩大试点范围,将输配电价独立核算直接应用于改变电网经营模式,则可为新一轮电改起到重要先锋作用;而如果纠缠于价格水平涨落或是电网企业盈亏时间过久,输配电价独立核算的成果很可能被架空搁置束之高阁。

  二是交叉补贴的博弈。如果能够明确交叉补贴的有关规则,并强制电网企业公开发布有关信息,将有利于控制电改成本;而如果继续放任电网企业的黑箱状态而不能提高透明度,则很可能进一步提高输配环节成本而损害全社会福利,而且降低电改本身的支持度。

  三是电网模式的博弈。如果能够进一步坚定打破垄断的决心,重新明确电网企业“不再负责电力统购统销”,也即强制退出售电业务(可与地方合作组建具有规模优势的营销服务公司),将成为新一轮电改的最大亮点;而如果不敢强制电网企业退出电力购销市场、而继续保持大比重垄断以及调度交易机构,则为电力市场结构以及后续电改埋下极大隐患。

  四是财务核算的博弈。如果能够梳理厘清电网企业各类业务,强制每一类业务都单独进行财务核算,这是对大型垄断企业集团混业经营这一现状必不可少的弥补,也是进一步分类监管完善制度安排的基础;而如果电网企业各类业务继续混杂一团,交叉补贴利益输送,则意味着监管失控并将严重威胁相关市场秩序。

  五是市场职能的博弈。如果能够重新明确电费结算、供需平衡等电力交易机构重要职能的完整统一,通过收费等方式赋予交易机构财务独立的机制,无疑有利于市场建设与运行;而如果放任电力交易的职能体系被打散,无疑将极大削弱交易机构的独立性完整性,即使独立出来也将面临不少困难。

  电力改革已经进入深水区,决策层需要提高决策透明度,继续欢迎公众参与、推进科学决策水平,改革操盘者定能获得公众舆论的支撑与反馈,增添与反改革的既得利益者进行博弈的力量。(□吴疆 中国人民大学经济学院教授)

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